第一条【制定依据】为规范海口市自然资源和规划局对闲置国有建设用地的闲置状态、闲置原因、闲置时间、闲置面积、闲置费标准等事项的认定工作，根据《民法典》《土地管理法》《城市房地产管理法》《海南经济特区土地管理条例》《海南自由贸易港闲置土地处置若干规定》《闲置土地处置办法》《海南省闲置土地认定和处置规定》《海南省存量国有建设用地清理及处置规程》《海南省人民政府办公厅关于明确存量国有建设用地清理处置工作有关问题的通知》等规定，制定本细则。

第二条【适用范围】本细则适用于海口市行政区域内闲置国有建设用地的认定工作。

第三条【部门工作职责】海口市自然资源和规划局负责组织实施闲置土地认定工作，负责向市政府报告闲置土地认定工作，并根据市政府批示作出《闲置土地认定书》。

海口市自然资源和规划局开发利用科（闲置办）负责具体的认定工作。开发利用科（闲置办）根据闲置土地认定需要，可以向局内各业务部门征询闲置土地信息，局内各业务部门应当根据部门职责出具有关闲置土地的书面意见并提供依据，开发利用科（闲置办）综合意见后报请闲置土地处置联席会议作出认定意见。

（一）用途管制科负责对宗地是否存在征地遗留问题、农转用手续、政府占用及其是否构成土地闲置政府原因出具书面意见并提供依据。

（二）所有者权益科负责对出让、划拨交付的土地是否符合出让合同或划拨决定书约定（规定）条件及其是否构成土地闲置政府原因出具书面意见并提供依据。

（三）土地储备中心负责对出库土地是否属于净地及其是否构成土地闲置政府原因出具书面意见及依据。

（四）详细规划科和编审办负责对宗地所属片区控制性规划编制（含规划调整）是否构成土地闲置政府原因出具书面意见并提供依据。

（五）城市设计科和审批办负责对规划报建审批行为是否构成土地闲置政府原因出具书面意见并提供依据。

（六）空间规划科负责对涉及国土空间规划、多规合一、土地利用总体规划、城市总体规划等事项是否构成土地闲置政府原因出具书面意见并提供依据。

（七）各资规分局负责对涉嫌闲置的土地进行外业调查并提供调查成果（含现场相片、影像资料、测绘及勘查资料等）。

（八）闲置土地认定工作涉及其他单位的，由开发利用科（闲置办）向相关单位征询意见。

     第四条【调查范围】市自然资源和规划局对以下涉嫌闲置的土地组织调查认定：

    （一）核发土地使用证（或不动产权证书）已届满一年，但尚未开发建设国有建设土地。

（二）已动工开发建设，但中止开发建设满一年的国有建设用地。

（三）之前闲置土地调查时闲置尚未满一年，但调查后至今已满一年的国有建设土地。

（四）之前调查认定属于闲置土地，经市政府批准延期开发，延期时间现已届满的国有建设土地。

对于已取得国有土地使用证的个人建房存量国有建设用地，可按照尊重历史和现状、区分轻重缓急的原则，分类妥善处理，对一时难以查清的，可逐步清理认定。

第五条【闲置土地处置相对人】闲置土地处置相对人是依法取得土地的土地使用权人。已办理土地使用权登记的，以闲置土地调查时土地登记的权利人为处置相对人；未办理土地登记但经法院司法文书、仲裁文书确认取得物权的，以司法文书或仲裁文书确认的权利人为闲置土地处置相对人。

第六条【认定闲置土地的标准】具有以下情形之一的国有建设用地，可认定为闲置土地：

（一）土地使用者依法取得土地使用权后，未经市人民政府或土地行政主管部门同意，超过动工开发日期起满一年未动工开发的；

（二）超过动工开发日期满2年未完成项目投资总额百分之二十五的；

（三）已动工建设，但开发建设面积占应动工开发建设面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分二十五，且未经建设主管部门同意，中止开发建设满一年的土地。

（四）以出让方式取得国有建设用地使用权，超过出让合同约定竣工日期一年未竣工的。

（五）法律、法规规定的其他情形。

第七条【闲置土地有关事项的认定方标准】本细则规定的开发建设面积、应动工开发面积、已投资额、应投资总额、竣工按以下标准认定：

（一）“开发建设面积”是指土地使用权人在“应动工开发建设总面积”中已经进行实际投资开发建设的土地面积。

（二）应动工开发面积是指按照依法报建的建筑物所占基地土地面积。

（三）已投资额、总投资额均不含国有建设用地使用权的出让价款、划拨价款和向国家缴纳的税费。出让合同对“应投资额”有约定的，以约定为准；没有约定或约定不明的，以发改部门的项目备案、核准或批复文件为准。没有发改部门立项备案文件的，由海口市自然资源和规划局委托具备资产评估资质的第三方机构评估，报发改部门或审计部门审核认定；已投资额由建设单位提供已投资凭证，并由具备资产评估资质的第三方机构评估，报发改部门或审计部门审核认定，产业园区内的土地已投资额由园区管委会审核认定。

（四）竣工是指建设项目依法取得《工程竣工报告》等法定验收文件。

第八条【动工开发日期的认定】以土地使用权有偿使用合同或划拨决定书约定、规定动工时间为闲置土地认定的“应动工开发日期”。

土地出让合同或划拨决定书应给土地使用权人办理动工开发所需手续应预留一年时间。经出让人与受让人协商同意不留足一年时间的，以双方约定为准。

土地出让合同或划拨决定书对动工时间没有约定、规定或约定、规定不明确的，以交付土地时间届满一年之日为应动工开发日期，交付土地时间不明的，以核发土地证之日届满一年之日为应动工开发日期。

经市政府或规划主管部门批准在一宗地上分期开发项目的，由分期开发批准文件规定的各期动工开发日期起满一年为该期土地闲置的起始时间。分期开发批准文件对各期动工开发日期没有规定的，以取得土地证之日起满一年为应动工开发日期，下一期动工开发日期不单独起算，若各期中止开发满一年的，按开发建设面积占应动工开发建设面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分二十五的标准认定闲置状态。

经市政府或规划主管部门批准在多宗地上分期开发同一项目的，分期开发批准文件规定的各期动工开发日期起满一年为该期土地闲置的起始时间。分期开发批准文件对各期动工开发日期没有规定的，按各宗地的出让合同或划拨决定书约定（规定）的动工开发日期认定。

土地使用权转让（含司法裁决转让）给受让人，经不动产登记机构批准为第三人办理土地使用权登记的，以受让人取得土地使用权登记之日起届满一年之日为新的动工开发日期。

土地使用权转让，未办理土地使用权转移登记的，按原土地出让合同或划拨决定书约定规定的动工时间认定应动工开发日期。原土地出让合同或划拨决定书约定不明的，按原交付土地时间届满一年之日为应动工开发日期，交付土地时间不明的，以核发原土地证之日届满一年之日为应动工开发日期。

根据《民法典》第二百二十九条规定，因司法文书、仲裁文书取得物权的，以司法文书、仲裁文书设立物权生效之日起届满一年之日为应动工开发日期。

符合本细则第十条规定情形，因政府原因造成土地闲置的，政府原因消除之日起届满一年之日为新的动工开发日期，重新签订协议约定新的动工开发日期的除外。

第九条【动工开发的标准】动工开发的认定标准：

（一）需深挖基坑的项目，基坑开挖完毕；

（二）使用桩基的项目，打入所有桩基；

（三）其他项目，地基施工完成三分之一以上。

建设项目已动工开发的，由用地单位提供《建筑施工许可证》、监理单位签署的书面意见及施工现场照片，自然资源和规划局进行书面审查，必要时实地检查后予以认定。无监理单位书面意见的，由自然资源和规划局聘请相关专业机构进行认定。

根据法律、法规、规章或政策规定，施工前必须取得施工许可证的建设项目，土地使用权人未取得施工许可证即动工的，不得认定为动工开发。但在闲置土地认定前，经建设主管部门依法补办施工许可或完善手续的，可以认定为动工开发。

闲置土地处置时，有关行政主管部门已作出查处建筑物的行政处理文书或者由有关部门拆除所建建筑物或构筑物，且行政处理文书和拆除行为未经依法撤销或者确认违法的，不视为已动工开发。

第十条【土地闲置的起讫时间】自闲置土地应动工时间起未动工开发满一年之日为土地闲置起始时间。

国土部门向土地使用权人送达《闲置土地调查通知书》之日为认定土地闲置期间的截止时间。

土地使用权人不按时缴交土地闲置费，既不申请行政复议也不提起行政诉讼的，土地闲置时间继续计算，符合无偿收地条件的，可以无偿收回土地使用权。

第十一条【闲置土地面积认定】闲置土地面积的认定以宗地面积为基本单位，宗地面积按国有建设土地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定的面积进行认定。出让合同或划拨决定书与土地登记面积不一致的，以土地登记面积为准；分期建设的，以国有建设用地有偿使用合同、划拨决定书或者分期建设批准文件规定范围认定闲置土地面积。

因土地用途变更、规划调整，分割转让等特殊原因分割发证的，应当重新签订国有土地使用权出让合同或者重新核发划拨决定书，并按照重新签订的合同约定和重新核发的文件规定的宗地面积进行闲置土地认定；未重新签订合同或者核发划拨决定书的，以分割发证后的土地证载土地面积认定闲置土地面积；分期开发的，以国有土地使用权出让合同、划拨决定书、《建设工程规划许可证》或市规划主管部门批准文件规定的整体开发或分期建设的范围来认定闲置土地面积。

第十二条【土地闲置的政府原因认定】有以下情形之一的，可认定政府原因造成土地闲置：

（一）未按照国有建设用地有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件交付土地的；

（二）没有按国有建设用地有偿使用合同或者划拨决定书约定（规定）期限核发土地使用权证；

（三）政府出让或划拨的土地未完成征地补偿安置的【注：完成征地补偿安置的标准为：政府有关部门与权利人就土地、地上建筑物、构筑物或青苗的征收，签订了《征地安置补偿协议》或政府部门已经作出征收决定，并足额支付补偿款。补偿款足额到位后，征收部门已通知权利人领取征地补偿款，但权利人拒不领取的，视为已足额支付补偿款】。

（四）政府出让或划拨的土地权属不清的。

（五）2007年9月8日《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》【国土资电发（2007）36号】颁布实施后出让的土地不具备基本的通行、通水、通电或土地清表条件，导致土地不能开发的。2007年9月8日之前出让的土地，按合同约定处理。【注：“基本通行条件”的标准为：根据社会通常认识，运载建筑材料的车辆能够通行，即可认定为达到“基本通行条件”。存在争议的，以交通部门出具书面意见为准；“通水”的标准为：以市政供水部门或水资源管理部门出具书面意见为准，主管部门不出具意见或出具意见不清的，综合宗地周边历史开发建设情况进行认定；“通电”的标准为：由供电部门出具书面意见为准，供电部门不出具意见或出具意见不清的，综合宗地周边历史开发建设情况进行认定。需要对宗地周边历史开发建设情况调查的，调查单位应形成调查笔录、现场勘查笔录、影像图等】。

（六）2008年1月1日《城乡规划法》颁布实施后，宗地所在区域应编制控制性规划而没有编制，导致不能开发建设的，属于政府原因。2008年1月1日《城乡规划法》颁布实施前，宗地所在区域已编制城市规划或者规划主管部门已经为土地使用权人提供了规划条件，土地使用权人不申请规划报建或者申请规划报建的设计方案不符合城市规划条件，规划主管部门不予许可的，不属政府原因。

（七）国土空间规划、土地利用总体规划、城市总体规划或城乡规划土地用途与土地登记用途不一致，土地使用权人申请报建或改变土地用途，但自然资源和规划主管部门不予许可的，属于政府原因。土地使用权人既不申请报建也不申请改变土地用途的，不属于政府原因。

（八）土地出让后，国土空间规划、土地利用总体规划、城市总体规划或城乡规划依法调整，土地使用权人不能按原国有土地使用合同约定或划拨决定书规定的用途开发的。

（九）国土空间规划、土地利用总体规划、城市总体规划或城乡规划修改期间，土地使用权人申请规划报建，规划主管部门不予许可，导致土地不能开发建设的，属于政府原因。国土空间规划、土地利用总体规划、城市总体规划或城乡规划修改成果未经有权机关批准的，原规划仍然有效，土地使用权人在规划修改期间不申请报建而闲置土地的，不属于政府原因。

（十）规划部门要求宗地与相邻地块的整合开发，因不满足土地整合要求导致不能开发的。

（十一）2016年9月1日《海南省生态保护红线管理规定》实施后，宗地被列入生态红线保护范围，禁止开发的。但2016年9月1日前已经构成闲置土地的，不得以宗地位于生态红线保护范围为由认定为政府原因。

（十二）生态红线保护范围外的宗地因生态环境保护政策限制开发的，土地使用权人申请规划报建或者环境评价备案，规划或环境保护主管部门不予批准，导致土地不能按出让合同或划拨决定书规定的用途开发的，属于政府原因。但土地使用权人不申请规划报建或环境评价的，不得以环境保护政策影响为由认定为政府原因。

（十三）2013年5月1日《海南经济特区海岸带保护与利用管理规定》实施后，海岸带管控范围内的宗地无法开发建设的，属于政府原因，但不属海岸带管控项目的除外。2013年5月1日前已经构成土地闲置的，不得以海岸带管控为由认定为政府原因。

（十四）2016年2月23日《海南省人民政府关于加强房地产市场调控的通知》颁布实施后，因“两个暂停”政策导致土地使用权人无法开发建设的。但2016年2月23日前已经构成土地闲置的，不得以“两个暂停”为由认定为政府原因。

（十五）国家对公职机关或国有企业楼堂馆舍禁止开发建设，致使公职机关或国有企业取得的土地不能开发的。

（十六）土地出让后，国家或地方出台产业政策限制项目开发，经土地使用权人申请开发建设，但产业主管部门不予批准，致使土地使用权人不能按土地出让合同、划拨决定书或其他规划许可文件开发建设的，属于政府原因。但土地使用权人从未申请开发建设，或者相关产业政策取消或改变后，土地使用权人仍不开发建设，不属于政府原因。

（十七）处置土地上相关群众信访等事项，存在政府过错导致无法动工开发的。

（十八）因军事管制、文物保护等无法动工开发的。

（十九）闲置土地处置机关进行闲置土地调查和处置，但在规定时间内既不处置也不解除限制，导致土地使用权人不能开发建设的。【政府对宗地进行闲置土地调查后，构成闲置土地的，要及时进行处置；不构成闲置土地的，自然资源和规划局应及时将调查结果告知土地使用权人并解除土地闲置调查的开发限制】。

（二十）政府因公共利益等原因收回部分土地使用权，未依法足额补偿导致不能开发的，属于政府原因；但主管部门已通知权利人领取补偿款，权利人拒不领取的，视为已足额支付补偿款。

（二十一）其他政府原因造成土地闲置的，由政府或政府主管职能部门出具证明文件，经证实该政府或政府主管职能部门的原因造成土地无法开发的，可以认定为政府原因。但证明事项超出该行政机关法定管理职权的，不能依据该证明文件认定为政府原因。

第十三条【不属政府原因的情形】以下情形，不得认定为政府原因造成土地闲置。

（一）因土地使用权人与第三人（含土地共有人）之间存在土地转让、土地分割、合作开发、权益分配等合同纠纷或余地侵权纠纷，影响土地开发建设的。

（二）土地使用权人与他人因民事债权债务纠纷，致使土地被司法查封的，不得认定司法查封行为属于政府原因。

（三）因法院生效司法文书、仲裁文书取得土地使用权，土地使用权人不向土地登记部门申请办理土地使用权登记，致使不能开发的。

（四）土地使用权人因申请调整规划条件、建筑设计方案等自身原因，规划部门对其申请不予受理或不予批准的。

（五）土地使用权人取得国有建设土地使用权时已经具备开发条件，但非因政府原因造成土地闲置后，宗地规划依法调整，土地使用权人以规划调整为由主张政府原因的，不予支持。

（六）规划部门已经提供规划条件，或宗地控制性详细规划已经批准并公示，土地使用权人提出的设计方案不符合控制性规划的强制性内容，规划主管部门不予许可而影响开发的，不属于政府原因。

（七）土地使用权人以未经批准的拟调整规划条件为依据申请规划报建，规划部门不予受理或不予批准的。

（八）政府已完成征地拆迁补偿安置并具备开发条件，由于土地使用权人未按规定或者约定动工开发等原因，被征地农民或他人侵占土地的。

（九）土地闲置存在政府原因形成之前，已经符合闲置土地认定标准的。

第十四条【不计入土地闲置时间的情形】以下情形不认定为造成土地闲置的政府原因，但相应期间不计入土地闲置时间：

（一）土地使用权人从政务中心受理窗口向规划主管部门申请规划设计条件，政务中心窗口受理后至规划主管部门提供规划设计条件或给予书面答复的期间，不计入土地闲置时间。

（二）土地使用权人从政务中心受理窗口提交齐全的规划报建材料，规划主管部门受理至核发《建设工程规划许可证》期间不计入土地闲置时间。

（三）土地使用权人提交规划报建申请未被受理，或者受理后未予批准的，规划主管部门接收材料至不予批准决定作出的期间不计入闲置土地时间。但经规划部门告知应补齐的材料后，土地使用权人提交的报建材料仍不齐全而被不予受理或不予批准，造成土地闲置的，属于土地使用权人的原因闲置土地。

（四）土地使用权人提供报建的规划设计方案符合控制性详细规划的强制性内容，但规划主管部门因地域风貌等控制性详细规划的非强制性内容要求土地使用权人修改设计方案的期间，不计入土地闲置时间。

（五）土地使用权人向规划主管部门负责收发文件的办公室提交报建申请材料的，规划主管部门收发文件办公室接收申请材料之日至规划业务部门告知土地使用权人从政务中心受理窗口申请材料的期间，不计入土地闲置时间。【规划主管部门办公室接收文件的行为不属于规划主管部门受理报建申请。办公室接收申请材料后，应转交规划报建相关业务部门处理。相关业务部门经审查后认为，申请材料齐全的，应告知土地使用权人从政务中心受理窗口正式申请；申请材料不齐全的，应一次性告知土地使用权人补齐并同时告知补齐材料后从政务中心受理窗口提交申请】。

（六）土地使用权人取得建设工程规划许可证后，从政务中心受理窗口向建设主管部门申请施工许可且提交材料齐全的，建设主管部门受理至核发施工许可证或给予书面答复的期间，不计入土地闲置时间。本事项由土地利用科（闲置办）向住建部门核实。

（七）土地使用权人取得《建设工程规划许可证》后，向建设主管部门负责收发文件的办公室提交申请施工许可材料的，自办公室接收文件之日起至建设主管部门决定不予受理或不予许可或为建设单位核发《建设工程施工许可证》的期间，均不计入土地闲置时间。本事项由土地利用科（闲置办）向住建部门核实。

（八）发改部门办理土地开发建设立项备案或许可的期间，不计入土地闲置时间。本事项由土地利用科（闲置办）向发改部门核实。

（九）第三人土地侵权行为或合同纠纷造成土地不能开发，在构成闲置土地之前，土地使用权人已经向法院针对侵权行为提起诉讼的，法院审理期间，不计入闲置土地时间。但构成土地闲置后才提起诉讼的除外。

第十五条【闲置费的计缴标准】非因政府原因和不可抗力造成土地闲置满一年未满二年的，由海口市自然资源和规划局按下列标准制定征缴土地闲置费处置方案，报市政府批准，下达《征缴闲置费决定书》。

（一）闲置土地使用权人以招拍挂方式取得的土地，以土地使用权出让合同地价20%计缴；

（二）闲置土地使用权人以划拨方式取得土地使用权的，以划拨价款的20%计缴，没有划拨价款的，按照政府支付的划拨土地取得成本的20%计缴；

（三）划拨土地使用权转让补办出让手续的，闲置土地使用权人按受让时补交的土地出让金的20%计缴。

（四）在土地进入二级市场前，已经构成土地闲置满一年未满二年的，土地闲置费按土地出让合同地价或划拨价款20%计缴。

（五）闲置土地使用权人通过司法拍卖方式取得的土地使用权的，以司法拍卖成交价的20%征缴土地闲置费；闲置土地使用权人通过二级市场协议转让取得土地使用权的，以办理转移登记的时点及用途等规划条件，按取得土地使用权的剩余年限对宗地的出让市场价格进行评估，以该出让地价的20%征缴土地闲置费。

（六）以出让方式取得国有建设用地使用权，已动工但超过合同约定竣工日期的，闲置费的征缴标准按海南省政府或省自然资源和规划厅的规定执行。

征收闲置费后仍未动工建设期且又满一年的，可以无偿收回土地使用权，但对闲置的第二年不同时征缴闲置费。

第十六条 如国家、省、市出台新的规定与本细则不一致的，按国家、省、市出台新的规定执行。

第十七条 本细则由海口市自然资源和规划局负责解释。

第十八条 本细则于2022年1月1日起试行。