海府〔2009〕38号
各区人民政府，市政府直属各单位：
根据国务院《关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》（国发〔2006〕34 号）精神，按照《海南省人民政府关于在全省开展农村综合改革的通知》（琼府〔2008〕79 号）、《海南省人民政府关于解决我省乡镇农口事业单位人员工资和社保等问题的通知》（琼府〔2008〕64 号）要求，为巩固农村税费改革成果，促进农村经济社会全面进步，推进社会主义新农村建设，市政府决定在全市推行农村综合改革。现将有关事项通知如下：
一、农村综合改革的重大意义
农村税费改革经过7 年的改革实践，取得了历史性重大成效。全面取消了农业税等专门面向农民的各种税费，初步规范了农村税费制度，农民负担大幅度减轻，公共财政覆盖农村步伐明显加快，统筹城乡发展取得实质性进展。推进农村综合改革，是推进农村改革发展的重要举措，是巩固农村税费改革成果的迫切需要，是建设社会主义新农村的重要内容，涉及农村政治、经济、文化、社会等诸多领域，关系农村生产关系和上层建筑的深刻变革，具有重大意义。通过农村综合改革，切实解决农村税费改革的一些遗留问题，消除加重农民负担的体制性因素，从制度上防止农民负担反弹；通过农村综合改革，调整完善农村生产关系和上层建筑，进一步解放和发展农村生产力，为新农村建设提供体制保障；通过农村综合改革，调整国民收入分配结构，扩大公共财政覆盖农村范围，促进城乡资源的合理配置，为新农村建设提供必要的财力支持；通过农村综合改革，转变基层政府职能，加强农村社会管理，搞好农村公共服务，健全乡村治理结构，建立农村工作新机制，为新农村建设提供动力源泉和体制保障。
二、农村综合改革的指导思想、目标和总体要求
（一）改革的指导思想。
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻十七大和十七届三中全会精神，全面落实科学发展观，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，按照我省第五次党代会关于“突出经济特区的‘特’字，努力构建具有海南特色的经济结构和更具活力的体制机制”的要求，以及市委、市政府关于强区扩权的决定，着力推进乡镇机构、农村义务教育和镇级财政管理体制等改革，进一步解放和发展生产力，巩固农村税费改革成果，扎实推进社会主义新农村建设。
（二）改革的目标。
按照巩固农村税费改革成果和完善社会主义市场经济体制的要求，力争用两年左右时间基本完成镇机构、农村义务教育、镇级财政管理体制改革任务，建立精干高效的农村行政管理体制和服务广泛的社会公益服务体系、覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村义务教育体制，促进农民减负增收和农村社会事业发展，全面推进社会主义新农村建设。同时建立制止新债化解旧债的乡村债务管理机制，用2 年左右时间完成全市农村义务教育债务的化解工作。
（三）改革的总体要求。
统一思想认识，加强组织领导；解决遗留问题，扎实稳步推进；加强调研总结，完善政策措施；积极探索实践，实行重点突破。推进农村综合改革，既要与时俱进，开拓创新，冲破一切妨碍发展的思想观念，革除一切阻碍城乡协调发展的体制弊端，又要兼顾各方面的利益和对改革的承受力，用改革促进发展与稳定，确保农村综合改革顺利平稳推进。各区、各有关部门要把农村综合改革工作与推进强区扩权和新农村建设紧密结合起来，统筹兼顾，协调推进，并做好农村综合改革与其他各项改革之间的配套衔接。
三、农村综合改革的主要内容
农村综合改革的重点是推进镇机构、农村义务教育和镇级财政管理体制三项改革，以此带动农村的各项改革。
（一）镇机构改革。
镇机构改革的总要求是：坚持因地制宜、精简效能、权责一致的原则，转变政府职能，精简机构人员，提高行政效率，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政管理体制和运行机制。镇政府要重点强化以下职能：稳定农村基本经营制度，维护农民的主体地位和权益，组织农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系；加快农村社会事业发展，为农民提供更多的公共服务；加强社会管理，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定；推动农村民主政治建设和村民自治，提高农民的民主法制意识。要合理调整镇政府机构，严格控制领导职数，改革和整合镇事业站所，创新农技推广机制，创新服务方式。全面推行镇人员编制实名制管理，建立编制、人事、财政等部门协调机制，确保五年内镇机构编制和财政供养人数只减不增。按照国家规定做好镇事业单位人员社会保障工作，妥善安置分流人员。上级部门要大力支持基层改革，不得以机构“上下对口”，或用项目安排、资金分配、年终考核等手段干预乡镇机构设置和人员配备。
（二）农村义务教育管理体制改革。
农村义务教育管理体制改革的总要求是：建立和完善政府投入办学、各级责任明确、财政分级负担、经费稳定增长的农村义务教育经费保障机制，推进农村义务教育综合改革，提高教育质量，促进教育公平；切实管好用好上级财政对农村义务教育有关专项经费，不折不扣地落实各级政府的经费分担责任，建立健全农村中小学预算编制制度，对农村中小学经费实行“校财局管”；进一步规范农村中小学收费管理；深化教育人事制度改革，依法全面实施教师资格准入制度，创新教师补充机制，建立教育教学质量监测考评制度，提高农村教师素质；加强农村中小学教职工编制管理，坚决清退不合格和超编教职工；合理配置城乡教育资源，建立健全鼓励城镇教师、大学毕业生到农村支教制度和特设教师岗位制度，建设农村中小学现代远程教育体系；合理调整农村教育布局，严禁超标准建设和搞不切实际的各种达标升级活动，提高教育资源利用效率。加强城乡教育资源统筹，推进义务教育均衡发展。
（三）镇级财政管理体制改革。
镇级财政管理体制改革的总要求是：按照社会主义市场经济条件下公共财政的原则要求，建立健全与事权相匹配的镇级财政管理体制，切实提高镇政府经费保障能力。改善镇财政困难状况，落实和完善财政对村级的补助政策，确保镇机构和乡村组织正常运转。调整财政支出结构，不断增加对农业和农村的投入，财政新增教育、卫生、文化等经费主要用于农村，财政基本建设资金增量主要用于农村，政府土地收益用于农村的比例要有明显增加。进一步加大支农资金整合力度。有条件的区要推进“镇财区管镇用”财政管理方式改革。建立和完善农村“一事一议”公益事业财政奖补政策，逐步形成以政府投入为引导、农民积极筹资投劳、社会力量广泛参与的多元化投入体系。积极探索农村公益事业产权制度改革，确保农村基础设施和公益事业健康发展。
四、坚决制止发生新的乡村债务，做好乡村债务的核实和化解工作，优先清理化解农村义务教育债务
要采取切实措施，坚决制止发生新的乡村债务。镇政府一律不得举债搞建设，从源头上防止新的债务发生。要把制止新债、化解旧债作为考核镇村干部任期目标和工作实绩的重要内容，建立健全乡村新债责任追究和领导干部离任债务审计制度。
对历史上形成的乡村债务，区政府要在2007 年清查核实的基础上，加强审计，明确责任，分类登记造册，制定偿债计划，并着手开展化解债务试点工作，逐步全面铺开债务化解工作。镇级财政要安排一定的资金用于偿债。
要在认真清理核实的基础上，按债务的来源和用途，逐笔登记造册，建立债务台帐和债权债务数据库，实行动态管理。建立区、镇、村三级债务动态监控机制。实行定期报告制度，掌握债务变化情况和原因，及时采取有效的控制措施。
要按照国务院关于“制止新债、摸清旧债、明确责任、分类处理、逐步化解”的总体要求，在严格制止农村义务教育新债的基础上，从2008 年起，用2 年左右时间，基本完成农村义务教育债务化解工作。
五、建立健全农民负担监督管理机制
各区要继续坚持减轻农民负担工作政府主要领导负责制和“谁主管、谁负责”的部门责任制，完善农民负担监督工作联席会议制度，严格执行减轻农民负担“五项制度”，坚持标本兼治，强化约束机制，深化改革，创新制度，不断推进基层民主。不断健全法制保障，做到预防与查处相结合。要严格规范涉及农民负担的行政事业性收费、罚款等管理，加强对涉及农民负担文件出台、项目公示的审核。深入开展对农村义务教育和农民建房、殡葬、计划生育等方面乱收费、乱罚款、乱集资的专项治理，重点加强对农业灌溉水费电费、排涝排渍收费等经营性收费和农业生产资料价格等生产性收费的监管。加强对村级组织收费的监管，进一步规范村级组织开支范围和标准。严禁有关部门或单位委托村级组织向农民收取税费，严禁将部门或单位经费缺口转嫁给村级组织，严禁村级组织擅自设立项目向农民收费，或采用押金、违约金、罚款等不合法方式约束村民、管理村务。加强村级财务管理，规范村级会计代理制等管理办法，促进村级财务监管工作经常化、规范化和制度化。按照《海南省村民一事一议筹资筹劳管理办法》的规定，推行和完善“一事一议”制度。强化对村民“一事一议”筹资筹劳的监管，防止和纠正违背农民意愿超范围超标准向农民筹资筹劳的行为。加强对农民专业合作经济组织收费的监管，保护农民专业合作经济组织及其成员的合法权益。做好财政对农民补贴补偿和对村级补助资金的监管。
六、实施步骤
准备和发动阶段（2009 年1—4 月）。这一阶段的主要任务是制定和印发改革方案及有关配套政策，加强领导力量、充实工作机构以及进行会议动员和必要的培训工作。
实施阶段（2009 年5—12 月）。把各项改革落到实处。
验收阶段（2010 年1—3 月）。由市农村综合改革领导小组办公室（以下简称市综改办）组织有关单位对各区的改革情况进行检查评估。
七、职责分工和有关要求
我市农村综合改革工作，在市委、市政府的领导下，由市农村综合改革领导小组组织实施，各区负责具体落实。市综改办负责改革的协调、联络和综合指导工作；市编办负责指导各区的镇机构改革工作；市财政局负责指导各区的财政管理体制改革和农村义务教育化债工作；市教育局负责指导各区的农村义务教育管理体制改革工作；市农业局负责指导各区建立健全农民负担监督机制工作和村级一事一议筹资筹劳管理工作。
市政府有关部门要按照职责分工，各负其责，相互配合，及时研究新情况新问题，提出解决问题的对策和建议，帮助各区解决工作中的实际困难。要注意总结经验，推动各项工作顺利进行。
各区要坚持党政主要领导亲自抓、负总责，层层落实责任制；依托农村综合改革工作机构，进一步完善职能，充实人员，落实必要的工作经费，健全工作制度，明确目标和任务。要加强工作的主动性和创造性，稳步推进改革工作。
推进农村综合改革，是党中央、国务院推进农村改革发展、统筹解决“三农”问题的重大举措，涉及到农村各个领域。各区政府必须充分认识这项工作的艰巨性、复杂性和长期性，做好打攻坚战、持久战的充分准备，本着对广大农民负责、对国家负责、对历史负责的态度，严格按本通知及相关工作方案（详见附件）的要求，组织领导好这一重大改革。
附件：1、海口市镇机构改革工作方案（略）
2、海口市镇机构改革人员分流安置意见（略）
3、关于解决我市镇属事业单位人员工资和基本养老保险等问题的通知（略）
4、海口市农村义务教育管理体制改革工作方案（略）
5、海口市镇级财政管理体制改革工作方案（略）
6、海口市健全农民负担监督管理机制工作方案（略）
7、海口市村级一事一议筹资筹劳标准（略）
二○○九年五月二十五日
