海府〔2009〕14号
各区人民政府，市政府直属各有关单位：
《海口市集体林权制度改革工作总体方案》已经十四届市政府第 40次常务会议审议通过，现予印发，请认真组织实施。
二○○九年三月二十一日
海口市集体林权制度改革工作总体方案
为全面深化农村改革，促进林业发展，解决我市集体林地、森林和林木长期存在的权属不清、责利不明、利益分配不合理、林农负担过重、经营机制不活、产权流转不规范等问题，依据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《海南省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》、《中共中央 国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》、《中共海南省委 海南省人民政府关于加快推进集体林权制度改革的决定》等法律、法规、政策，结合《海南省集体林业产权制度改革工作总体方案》和我市实际，制定本方案。
一、集体林权制度改革的目的和意义
集体林权制度改革（以下简称林改）是我国农村土地基本经营制度的重要内容，是农村家庭联产承包责任制的丰富和完善，是从耕地向林地的延伸和扩展，是促进农民增收的机遇和途径。林改的实质，就是处理好林业生产关系不断适应林业生产力的发展，把市场机制充分引入林业经济，建立现代林业发展机制，实现在开发中保护，在保护中发展。林改的目的是通过调整农村林业产权制度，化解农村林权矛盾，放活林业经营权，调动全社会发展林业的积极性；解放和提高林业生产力，实现林业可持续经营、强化林业生态环境保护，增加农民收入，促进新农村建设。
二、集体林权制度改革的指导思想、总体目标和基本原则
（一）指导思想。
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，以确保农民得实惠、生态环境得保护为目的，以明晰林地使用权、森林和林木所有权为重点，以完善林业承包、放活经营和调整利益分配为内容，以健全服务、配套改革、强化科技为手段，转变管理职能和方式，解放林业生产力，促进传统林业向现代林业转变，实现海口又好又快发展。
（二）总体目标。
用2年左右时间，基本完成全市集体林权制度改革任务，逐步建立“产权归属明晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转程序规范、监管服务有效”的林业产权制度，逐步形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好、农村和谐，努力把海口建设成生态省会城市。
（三）基本原则。
推进我市集体林权制度改革，要坚持以下原则：
1、严管公益林，放活商品林的原则；
2、确保稳定，积极稳妥推进的原则；
3、依法依规、公开公平公正的原则；
4、尊重历史、面对现实、充分协商的原则；
5、因地制宜、分类指导、形式多样的原则。
三、集体林权制度改革的重点和范围
我市集体林权制度改革的重点是调整和完善各类不合理的林业经营体制。其范围是海口市人民政府批准的全市土地利用总体规划中规划为集体商品林地及其集体所有的森林和林木（我市共有集体商品林地83.5万亩，集体生态公益林14.6186万亩）。国有林地及其森林和林木、集体生态公益林地及其森林和林木暂不列入改革范围，但要确权发证。
四、集体林权制度改革的主要内容
在集体林权制度改革中进一步落实林地规划，稳定自留山政策，完善责任山政策，认真解决林地分配不均问题，妥善处理承包面积过大、租金过低、租期过长等“三过”问题。要按照“先内后外、先易后难”的原则，积极稳妥，逐步推进。
（一）调整完善林业经营体制。
在保持林地集体所有权性质不变的前提下，将林地使用权、林木所有权和使用权落实到户、联户或其他经营主体。调整和完善林业经营体制，明晰落实经营主体，主要采取以下三种形式：
1、稳妥处理林地承包历史遗留问题。
对林地承包合同符合国家规定，内容合法、程序合法的，应给予维护。但还没有核发林权证的，须及时核发，确定权属。
对林地承包合同符合国家规定，但存在面积过大、租金过低、租期过长问题的，要本着尊重历史、面对现实的原则，通过充分协商，妥善处理。
对林地承包合同违反有关法律法规的，要依法终止合同，收回林地。
2、坚决解决自留山、责任山、林地分配不均和承包金问题。
对已分包到户的自留山、责任山，继续保持不变；面积、四至不清的，在进一步明晰的基础上，完善承包合同。自留山不交林地使用费。责任山按人口均分到户的，原则上不交林地使用费，但对超过均分部分，要缴纳林地使用费，具体标准由村民大会或村民代表大会讨论决定。
国家在上世纪80年代实行的“谁造谁有”政策，在开展植树造林方面发挥了重要作用。但由于政策界限不明确，“谁造谁有”被误认为是“谁占谁有”，特定时期的政策一直在延续，客观上造成了承包经营关系不明确、面积界线不明晰，加剧了林地的分配不均和新的林权纠纷。必须在明确林地归集体所有，林木归个人所有的前提下，对林地经营者愿意继续经营的，经村民大会三分之二以上成员或村民代表大会三分之二以上村民代表表决同意，重新将林地评估作价后，签订承包合同，缴纳承包金，承包金 70%以上平均分配给本集体经济组织内部成员， 其余用于发展林业和公益事业；对林地经营者不愿意继续经营的，如种植的是速生丰产林，由经营者依法采伐林木后收回林地重新发包。如种植的是长期经济林，则将林木评估作价后公开拍卖，拍卖所得补偿给原经营者，林木依法采伐后收回林地重新发包。
以祖宗地等名义非法侵占集体和个人林地的，要依法收回；对权属属农场，事实上被农民长期使用的，可进行协商，合理承包给农户经营。
3、建立完善新型林业家庭承包经营制度。
对集体所有但目前仍由集体统一经营的林地、林木，原则上按人口折算均分到户，或在自愿的条件下，自由组成联户承包经营。缴纳的承包金标准，由村民会议或村民代表会议讨论决定。
对确实不能承包到户或联户的，可由集体统一经营，但集体应将林地、林木折股分配给本集体组织内部成员均等持有，财务单独核算，收益70%以上按股分配，其余用于发展林业和公益事业。
（二）承包新的集体林地。
承包新的集体林地主要包括两大方面：一是尚未发包或尚未落实经营主体的集体商品林地，应根据具体地块的土地条件、地理位置、交通生产条件划块、编号，平均分配给本集体经济组织内部成员，签订合同，并划界定桩，核发林权证。二是已经发包但因违法违规被依法收归集体所有的商品林地，也应平均分配给本集体经济组织内部成员。地上林木可评估作价后，或划块或整片，由本集体经济组织内部成员优先竞买，再自由流转。新的集体林地承包要坚持均户均利和公开、公平、公正的原则，由集体讨论决定。
（三）建立规范有序的林权流转机制。
在保持集体林地所有权、林地性质不变的前提下，按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，规范林地使用权、林木所有权的流转，建立规范的、有序的林地林木流转机制，引导林业生产要素的合理流动和森林资源的优化配置，促进林业经营规模化、集约化。凡自愿流转的，要依法签订流转合同，办理林权变更登记手续。已经流转但手续不完善的，应当补充完善。流转的年限按照林木的采伐周期研究确定，避免流转周期过长造成林农失地。
集体经营的林地、森林和林木的流转，必须进行资产评估，经村民大会或村民代表大会讨论同意后，依法采取拍卖、招标方式进行。转让费按年计收，70%以上平均分配给本集体经济组织内部成员，其余用于发展林业和公益事业。
无论采取何种形式，都要按照《中华人民共和国村民委员会组织法》、《中华人民共和国农村土地承包法》和《海南省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》的规定，经村民大会三分之二以上成员或村民代表大会三分之二以上村民代表同意，方能签订承包合同。产权一经明晰，应当及时核发林权证，已经核发农村土地承包经营权证或其他证书中涉及林地林木的，要重新换发林权证，切实维护经营者的合法权益。
（四）积极推进综合配套改革。
按照法律法规的有关规定，对现有的林业审批事项进行清理，要减少审批环节，简化审批手续，下放审批权限，做到便民利民、阳光服务。
1、放宽采伐，放活经营。一是允许自主经营。各级政府和有关部门不得制定任何限制林权所有者自主经营的政策措施，已经制定的必须坚决取消。打破木材垄断经营和地区封锁，在不改变林地性质的前提下，允许林权所有者按照市场规律自主造林、管理和销售。二是调整林木采伐年龄限制，原则上按市场需求安排采伐。在搞好森林资源调查，并编制森林经营方案的基础上，由市级林业主管部门按省批准下达的采伐限额控制指标，层层分解采伐限额与木材生产计划。个人所有的林木采伐，可由市林业主管部门委托区、镇，在下达的采伐限额内，符合条件的，即申即批；成熟的人工用材林、定向培育的工业原料林，在限额内优先解决，符合条件的，即申即批。
2、出台政策，规范管理。制定出台林地林木权属流转实施办法、林地使用费收取与使用规定、林权证抵押贷款办法以及林业发展扶持政策、产权交易制度等，做到规范管理，依法治林。
3、转变职能，提高效率。强化林业社会化服务管理，将森林防火、森林病虫害防治、造林规划指导、林权登记、市场信息化服务纳入公用事业管理，提高服务质量和办事效率，树立林业服务意识。
4、拓宽渠道，加大投入。加快推进林权证抵押贷款，成立林业担保有限责任公司，为及时处置林木抵押和贷款提供担保，不断拓宽投资渠道和林农进入市场的渠道，形成全社会投入、人人参与建设林业的局面。
5、搭建平台，盘活资源。建立林业要素市场交易平台，重点建立林权登记管理中心、林地林木交易中心、林木资产评估中心、林业法律与科技服务中心等，盘活林地、森林和林木资源，提高资源效益，促进林业经营规模化、集约化。
6、提高标准，发挥效益。为解决因集体林权制度造成商品林地与公益林地之间效益的差距，一方面要提高公益林的补偿标准。另一方面要在不破坏森林资源的前提下，将公益林的生态效益和经济效益有机结合起来，允许合理的利用公益林资源。
五、集体林权制度改革的主要做法
林改工作按照“组织建设、制发文件、设立机构、宣传培训、村社动员、协调准备、调查摸底、公示现状、制定方案、通过报批、确权踏勘、公示结果、签订合同、完善管护、检查验收、审核材料、数据输机、发放证书、建立档案和表彰先进”的程序，稳步推进改革。
（一）成立机构，全面推动。
成立市集体林业产权制度改革领导小组，负责全市林改工作的指挥协调和监督检查。领导小组下设办公室，负责林改日常工作（办公室设在国贸玉沙路中盐大厦 9楼B1室）。
1、海口市集体林权制度改革领导小组成员：
组 长：徐唐先（市委副书记、市政府市长）
副组长：蒙国海（市政府副市长）
李蔚春（市政府副秘书长）
林 劲（市林业局局长）
成 员：陈笑波（秀英区委书记）
陈一华（龙华区委书记）
徐学健（琼山区委书记）
陆云飞（秀英区人民政府区长）
宁虹雯（龙华区人民政府区长）
韩云秋（琼山区人民政府区长）
李 杰（美兰区人民政府区长）
庄儒勇（市委组织部部务委员）
张伟斌（市委宣传部副部长）
隋夕岭（市监察局局长）
谢 京（市发展和改革局局长）
王 宁（市民政局局长）
李传芳（市司法局局长）
张美文（市财政局局长）
甘运明（市农业局局长）
林明勇（市国土环境资源局局长）
吴建川（市规划局局长）
刘 蔚（市法制局局长）
王 东（市公安局副局长）
2、海口市集体林权制度改革领导小组办公室组成人员：
主 任：林 劲（市林业局局长）
常务副主任：郑大威（市林业局副局长）
副主任：符仍辉（秀英区人民政府副区长）
李世高（龙华区人民政府副区长）
何启明（琼山区人民政府副区长）
何国英（美兰区人民政府副区长）
伍树帜（市国土环境资源局副局长）
郭清岭（市林业局副调研员）
成 员：陈松、周地生、周选军、张海生、岑明多、何铧、云天宇、陈文、胡忠辉、古聪、吴云、翁林海、颜为麟、朱深标，市国土环境资源局抽调 2名业务骨干，市监察局、民政局、司法局、法制局、农业局、规划局各抽调 1名业务骨干，每个区抽调1名联络员。
区、镇政府、村委会也要相应成立集体林权制度改革领导机构,党委和政府的第一把手要亲自挂帅，切实负责起本辖区内林改工作的落实。各级政府要层层签订责任状，形成市、区、镇、村委会四级领导直接抓林改的局面。
（二）明确主体，分清职责。
市集体林权制度改革领导小组的责任是提出实施意见，进行指导和监督。各区是集体林权制度改革的主体，主要任务由区完成。
市监察局、市法制局主要工作职责是对区、镇、村委会及经济社在林改工作中是否按照法定程序和规定步骤操作的情况进行监督检查；市民政局的主要工作为林改工作提供行政区划图；市司法局的主要工作为指导调处林改中存在的权属纠纷问题；市规划局的主要工作为根据林改工作需要即时提供有关土地规划资料；市财政局、市发展和改革局负责按预定方案落实林改工作经费；市国土环境资源局负责向林改办提供全市林地总规图、地籍图、航拍图、地形图；市公安局负责预防、处置林改工作中的突发性安全事件。
（三）落实林地，明晰界线。
将市政府批准的全市土地利用总规中规划的林地逐一落实到山头地块，明确各集体经济组织林地权属范围，划分商品林地与公益林地具体界线，并划界立桩，竖立明显标志。同时要对公益林地进行确权，明确村集体权属，签订公益林管护合同，落实管护责任。
（四）宣传发动，组织培训。
一要层层召开会议，广泛发动。要逐级召开会议，统一思想认识，全面部署集体林权制度改革工作。二要充分利用各种媒体，采取电视、报纸、广播、网络、文艺晚会、标语传单等多种宣传形式，召开新闻发布会，组织媒体专访，开设系列报道栏目，广泛宣传集体林权制度改革的目的和意义，讲明集体林权制度改革的步骤和程序，讲透集体林权制度改革的政策和方法，做到通俗易懂，家喻户晓，使广大群众了解林改，支持林改，参与林改，形成一种人人关心集体林权制度改革的社会氛围。
市、区、镇要层层举办集体林权制度改革培训班。要熟练掌握集体林权制度改革的政策和办法，统一方法步骤，统一标准要求，为保质保量完成林改工作奠定扎实的基础。
（五）调查摸底，制定方案。
各区要组织对辖区内的集体林权结构情况进行全面调查摸底，落实各集体经济组织林地的权属、范围、面积、性质以及发包情况，并一一登记造册，在此基础上制定符合当地实际的集体林权制度改革方案。要求区、乡镇、村委会、村小组都要制定方案，村小组的方案要张榜公布，广泛听取干部群众的意见，最后经村民大会三分之二以上成员或村民代表大会三分之二以上村民代表表决同意。各方案逐级上报批准后方可实施，真正将决策权交给广大农民群众。
（六）组织实施，确权发证。
市、区、镇组成林改工作组，深入到村，按制定的方案协助各村集体经济组织明晰山林权属、现场踏勘定界、签订承包合同，以及组织资产评估和举行公开拍卖会。产权一经明晰，及时核发林权证。林权证的核发按照“申请、审核、勘查、公示、颁证、建档”6个步骤实施。
实施林改过程中，要严格执行“六签名四公示”制度。“六签名”即：村民小组会议通知签收、村民小组会议签到、村民小组实施方案签字、林权界限确认书签字、合同签字、村民委员会对村民小组实施方案决议签字；“四公示”即：村民小组实施方案公示、林改工作程序公示、林权现状公示、林改结果公示。
（七）督促落实，总结表彰。
各级林改机构分别对辖区内林改实施全过程进行督促、指导和检查，建立定期汇报制度，编制工作简报，组织开展宣传与培训，并适时召开经验交流会，及时掌握各地林改工作进度。林改工作基本结束后，各级林改机构要对林改工作进行逐级检查验收、总结表彰。
六、我市集体林权制度改革的时间和步骤
我市集体林业产权制度改革工作总体上分先行改革和全面铺开两个阶段进行，时间为 2年（2009年 3月 1日至 2011年 5月31日）。各个区可以选择本区内具有代表性的1至 2个镇先行开展，边开展边总结，先行镇开展 2个月后其余镇全面展开。
（一）前期准备及先行镇工作开展（2009年 3月 1日至2009年 4月30日）。前期准备工作主要是成立市、区、先行镇及先行镇村委会集体林权制度改革领导机构，制定本级林改方案，进行林权结构调查摸底，农户登记造册，现场调查确权、调处纠纷、签订承包合同等。
市林改领导小组和林改办公室要落实林改工作经费，购置集体林权制度改革所需图纸及设备，编制教材，并组织各级林改工作人员进行培训。各区也要组织本区林改工作人员进行培训。
其余镇应切实做好林权结构的调查摸底及农户登记造册工作。
（二）全面展开阶段（2009年 5月 1日至 2010年 12月31日）。全市各镇、村委会、经济社全面展开集体林权制度改革工作，主要是成立集体林权制度改革机构，制定林改方案，调处林权纠纷，落实经营主体，现场调查踏勘，签订承包合同，登记发证，建立档案。
（三）检查整改验收阶段（2011年 1月 1日至 2011年 3月20日）。由市林改办对全市林改工作成果进行检查验收，发现问题及时整改。
（四）总结表彰（2011年3月21至2011年 5月30）。主要是上报总结，召开表彰大会。
七、集体林权制度改革工作的检查验收
（一）组织领导，措施保障情况。区、镇、村委会三级是否及时成立林改领导小组及办事机构，并制定了工作方案，逐级召开大会进行动员部署；是否对集体林权制度改革工作人员进行培训，落实了工作责任制；是否做到广泛宣传，家喻户晓。
（二）依法依规，规范操作情况。集体经济组织的林改实施方案是否符合法律法规要求；林改的操作过程是否公开、公平、公正；集体山林的留用比例是否符合规定；集体山林承包、流转收益是否按70%以上的比例分配给本集体经济组织内部成员，分配和使用是否公开。
（三）落实主体，明晰产权情况。林地、林木所有权、使用权归属是否明晰；主体是否落实。
（四）登记发证，档案管理情况。核发林权证是否做到程序合法、主体准确、权属明晰、图表一致、档案台账规范、材料齐全，有无专人管理。
（五）社会稳定，群众满意情况。林地权属纠纷及群众反映的林改问题是否得到及时调查、认真研究、妥善处理；群众与基层组织对林改的反映是否良好；造林、育林、护林的积极性是否明显提高。
八、集体林权制度改革的工作要求
（一）加强领导。各级政府要加强对林改工作的领导，要形成区、乡镇、村委会三级领导抓林改的局面。要高度重视社会稳定问题，把维护社会稳定贯穿于林改的全过程，各级领导和有关部门要深入林改第一线，主动发现问题，把矛盾化解在基层，解决在萌芽状态。要严肃工作纪律，落实领导责任。
（二）保障资金。要妥善解决各镇因林改造成的经费缺口，确保基层组织机构正常运转。要保证林改所需工作经费，确保林改工作的顺利进行。
（三）建立队伍。集体林权制度改革政策性、技术性和社会性很强，需要一支懂政策、业务精、作风实的骨干队伍。各地在抽调工作人员时，一定要选择政治思想过硬、业务能力强，工作认真负责，任劳任怨，作风扎实的同志。同时，要落实工作人员责任制，建立责任跟踪和过错追究制度。
（四）加强沟通。要加强上下级之间的信息沟通，出现重大问题要及时报告。市、区集体林权制度改革领导小组及其办公室，要组织力量对林改情况进行指导检查。
（五）保证质量。要牢固树立质量第一的观念，正确处理好质量与进度的关系，严禁违规操作，在广泛听取基层和群众意见的基础上，制定切实可行的集体林权制度改革实施方案，明确林改程序，统一技术标准，严格规范操作。要建立质量监控体系，实行严格的质量责任追究制度，坚决防止走过场，应付了事，确保林改工作依法依规，顺利完成。
