一、立法背景和必要性

　　1981年12月13日五届全国人大四次会议通过了《关于开展全民义务植树运动的决议》。1982年2月27日，国务院制定颁布了《关于开展全民义务植树运动的实施办法》。从此，全民义务植树作为一项基本法律制度被确立下来，把全民义务植树运动纳入了有组织、有领导、有章可循的轨道。

    三十几年来，随着改革开放的不断深化和社会主义市场经济的快速发展，我国的社会经济结构发生了深刻变革，传统单一的义务植树尽责形式已不适应当前社会发展的需要。目前，全国已有内蒙、江苏、安徽、新疆、河南、广东、黑龙江、北京、重庆、天津、贵州等二十多个省市、自治区出台了关于全民义务植树的地方性法规,规定了灵活多样的全民义务植树尽责方式，为全民义务植树的深入开展提供了有力的法制保障，实践效果显著。

　　　党的十八大把生态建设摆在总体布局的高度来论述，明确提出建设美丽中国的宏伟目标。省委书记罗保铭同志在第六次党代会上提出“科学发展，绿色崛起”发展战略。为推动我市全民义务植树工作持续有效地开展，增强市民的绿化、环保意识，促进生态文明建设，保护和改善生态环境，需要通过立法明确义务植树的相关内容。《办法》的制定，明确了义务植树的主管部门和组织管理形式，丰富了义务植树的尽责形式和内容，使义务植树不再仅限于传统种树这一单一形式，可充分调动适龄公民参与义务植树的积极性，并结合我市“绿化宝岛”、绿色长廊、公园绿地、海防林等绿化工程建设，增加参与管护、育苗、认种认养、购买碳汇、捐赠绿化基金物质、绿化宣传等多种形式履行义务，切实解决当前我市全民义务植树发展所面临的问题，提高义务植树尽职率，确保义务植树在规划、组织管理、实施上走规范的、可持续发展的道路，对我市生态文明建设将起到全面的推动作用，更是推进我市绿化宝岛工程建设的有效措施。

二、起草的主要依据

    制定《办法》的主要依据有：国务院《关于开展全民义务植树运动的实施办法》、《城市绿化条例》、《海南省城镇园林绿化条例》、《海口市城镇园林绿化条例》等。

三、《办法》的三个主要亮点

（一）明确了义务植树的主管部门和组织管理形式，使义务植树的组织管理责任更加明确。

《办法》第三条规定由市绿化委员会负责本市行政区域内的义务植树工作，下设绿委办负责日常工作。镇政府、街道办负责本辖区内的义务植树工作。林业、园林、财政、规划、土地等职能部门协同做好义务植树工作。

（二）丰富了义务植树的履行方式，并与时俱进引入“购买碳汇”的履行方式

《办法》第八条除了规定直接义务植树的履行方式以外，还规定了义务植树公益宣传、认建认养认种、种纪念树、捐赠植树资金或物资、购买碳汇以及经市绿委办同意的多种履行方式。丰富和拓展了公民履行植树义务的形式和渠道，便于公民更广泛、更有效地参与到义务植树中来，使规定落到实处。

（三）加强了义务植树的用地和经费保障

为了保障义务植树的用地和经费，《办法》第六条规定市土地、规划行政主管部门应当根据全民义务植树总体规划统筹安排义务植树用地，保障义务植树基地建设。第十五条根据我市实际情况规定义务植树地点应当结合海防林建设、河流水库绿化、通道绿化、村庄绿化、林业开发建设、城镇绿化建设、湿地保护等统筹安排，确保义务植树走可持续发展的道路，对我市生态文明建设将起到全面的推动作用，更是推进我市绿化宝岛工程建设的有效措施。

四、《办法》有关问题的说明

（一）关于“义务植树”的理解

《办法》所称的“义务植树”，是指单位和适龄公民按照各级人民政府绿化委员会的安排，无报酬地完成规定的植树任务或者完成相应劳动量的育苗和其他绿化任务，是“义务劳动”的一种形式。我国《宪法》明确规定了“国家提倡公民从事义务劳动”，因此义务植树是一种倡导性义务，不是强制性义务。

（二）关于义务植树尽责方式

    随着社会的发展，义务植树的形式与内容均发生了深刻变化，城市的土地稀缺，让所有适龄公民都直接参加义务植树也不现实，因此，《办法》具体规定除了直接参加义务植树活动外，还可以“参加宣传咨询、认种认养、种植纪念树/营造纪念林、捐赠绿化资金或物资、购买碳汇”等多种形式履行义务，丰富了义务植树的尽责形式，减轻了植树义务的负担，激发市民参与的热情，有利于提高尽责率。

   需要特别指出的是，为了顺应新的形势，满足适龄公民选择以切合实际的尽责方式履行植树义务的需求和愿望，《办法》引入最新的“碳汇”概念。“碳汇”是从大气中清除二氧化碳的过程、活动或机制。与普通的造林相比，碳汇造林突出森林的碳汇功能，具有碳汇计量与监测等特殊技术要求，不仅使造林更具有专业化、可持续化，更强调森林的生态效益、经济效益等多重效益。国家正与国际接轨积极开展碳汇工作，我省也在积极将绿化宝岛大行动纳入应对气候变化的国际大环境中，充分利用海南绿色碳汇多的优势资源，在绿色碳汇、碳汇交易、建立海南岛碳汇基金等方面加大工作力度，有力地促进海南绿色崛起。

    我们借鉴北京，广东等地成功经验，并结合我省“中国绿色碳汇基金会陵水碳汇专项基金”、“中国绿色碳汇基金会澄迈碳汇专项基金”、“中国绿色碳汇基金会海南碳汇基金”的生态建设最新进程，在《办法》第九条“尽责方式”中增加了“购买碳汇”这一新的尽责方式。“购买碳汇”，是指适龄公民向依法设立的中国绿色碳汇基金会出资认购碳汇，取得“购买碳汇凭证”。市民足不出户即可网上购买碳汇，网上植树，不仅能极大的改善目前义务植树活动“无地种树”或“只管种树，不管树活”的尴尬局面，又使植树更具专业化，更具持久性，而且能调动公众义务植树的积极性，唤起公众的绿色低碳意识，增加森林植被，促进生态文明建设，与时俱进。

    实践证明，以“购买碳汇”的方式来履行植树义务在北京、广东等地已有成熟的做法，个人购买碳汇60元(以上)的，折算为3株植树义务，受到市民的普遍认可，并已在大力推进。在海口，2013年3月11日，在中国绿色碳汇基金会积极倡导下，省绿委会、林业厅、教育厅、团省委、市绿委会、市园林局联合举办第三届“绿化祖国·低碳行动”植树节，启动了“网上捐款‘购买’碳汇，推动海南碳汇林业发展”活动，市民纷纷踊跃现场捐款和网上购买碳汇，截至当日上午11时，总共获得捐款204076.5。这些钱都将由中国绿色碳汇基金会返还海南，用于海南碳汇造林项目，助力绿化宝岛。

（三）关于义务植树的用地保障

    为了保障义务植树的用地，《办法》规定市土地、规划行政主管部门应当根据全民义务植树总体规划统筹安排义务植树用地，保障义务植树基地建设。并规定义务植树地点应当结合海防林建设、河流水库绿化、通道绿化、村庄绿化、林业开发建设、城镇绿化建设、湿地保护等统筹安排。

（四）关于义务植树的制度化

    《办法》明确适龄公民的植树义务及应承担的任务量，按照市级（属）及市级（属）以上单位、区级（属）及区级（属）以下单位、城镇适龄公民、农村适龄公民进行明确划分，分别由市绿委办、区绿委办、街道办事处、镇政府具体组织实施，建立了统一规范的法定程序,如义务植树登记、义务植树任务下达、义务植树检查监督等，进一步提高适龄公民对义务植树法定性的认识和理解，增强义务植树的操作性。

（五）对不履行植树义务的法律责任，考虑到义务植树总体上属于国家对单位、公民的倡导性行为，不是强制性义务，因此，《办法》对不履行植树义务的行为予以批评教育、限期履行植树义务即可，不需设定罚款条款。

（六）为了确保义务种植的树木存活，在《办法》第二十三规定了管护单位和个人不履行管护义务的责任。

（七）与增加“购买碳汇”做为尽责方式之一相适应，在《办法》第二十四条， 增加了对贪污、截留、挪用碳汇基金的法律责任。