海口市乡村振兴局

各市、县、自治县乡村振兴局、农业农村局、财政局:

为规范经营性扶贫项目资产收益帮扶,建立健全联农带农富农机制,确保项目资产所有者和农民群众的合法权益,根据《国务院办公厅转发国家乡村振兴局、中央农办、财政部关于加强扶贫项目资产后续管理指导意见的通知》(国办函〔2021〕51号)、《海南省人民政府办公厅转发省乡村振兴局等部门关于加强扶贫项目资产后续管理实施意见的通知》(琼府办函〔2021〕329号)等文件精神,结合我省巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接工作实际,制定本指导意见。

一、总体思路

全面坚决贯彻习近平总书记关于巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的重要指示批示精神,在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接框架下,依据现有行业资产管理制度及农村集体产权制度改革等要求,按照“明确产权归属、规范经营运行、明确收益分配、确保使用安全、实现保值增值”总体要求,建立健全经营性扶贫项目资产联农带农富农机制,有效调动农村集体经济组织、农民合作社、龙头企业等市场经营主体带动村集体经济发展和农民增收致富积极性,为巩固拓展脱贫攻坚成果,全面实现乡村振兴提供新路径。

二、适用范围

经营性扶贫项目资产(以下简称“扶贫项目资产”)是指脱贫攻坚以来投入财政专项扶贫资金、财政衔接资金、贫困县统筹整合财政涉农资金、行业部门资金、定点帮扶资金、社会各界帮扶资金等用于与扶贫开发、脱贫攻坚、巩固拓展脱贫攻坚成果目标任务直接相关的产业帮扶项目,包括设施农业、特色种植、加工、养殖、光伏、休闲农业、乡村旅游等形成的物化资产和回收资金。扶贫项目资产(含回收资金,下同)均应建立联农带农富农的收益帮扶机制。

三、经营主体选择

(一)明确准入条件。扶贫项目资产合作或委托运营的经营主体应是经济实力较强、运营结构完善、财务管理制度健全、经营和财务状况良好、乐于助力乡村振兴、诚信守约的农民合作社、村集体企业、政府平台公司(含乡村振兴平台公司或投融资平台公司)、农村中小金融机构、乡村振兴产业发展基金、其他企业等合法的市场经营主体。

各市县要结合本地实际,针对扶贫项目资产联农带农富农帮扶模式,进一步细化市场经营主体的准入条件和具体要求,应实地考察市场经营主体的运营情况,重点关注近期市场监管机读档案、近三年资产负债表、现金流量表及涉诉情况等。

村委会可根据实际依法注册成立村集体企业,具体负责经营权属归村集体的扶贫项目资产,对外参与市场运营,充分发挥股份经济联合社的管理和服务作用。村集体企业应构建完善“产权清晰、权责明确、管理科学”的运营管理体系。

鼓励以市县或乡镇为单位,统筹整合各村的扶贫项目资产委托实力强、信誉好和财务管理规范的公司进行统一管理,提升扶贫项目资产运营效益,有效避免资产闲置浪费,实现保值增值。

(二)规范选择程序。扶贫项目资产由资产所有者(指村集体、乡镇政府、市县部门,下同)通过民主、公开方式公平公正选择市场经营主体,完善民主决策机制,规范相关工作程序。运营协议(合同)到期后,同等条件下鼓励优先选择原市场经营主体继续运营扶贫项目资产,提高资产运营效率。权属归村集体的扶贫项目资产收益帮扶,可由村民通过“一事一议”的方式确定运营模式和市场经营主体,并由村集体经济组织(村集体企业)签订合作协议。项目资产运营方案及合作协议条款中明确的内容由村两委组织审核并经村民会议或村民代表大会讨论通过,在村级信息公开栏公示 5个工作日无异议后实施,同时报所在乡镇政府备案。由政府平台公司负责统一管理的扶贫项目资产由其在征求资产所有者意见的前提下,确定项目资产运营模式、明确选择市场经营主体的规则和制定收益分配方案,指导市场经营主体拟定项目资产运营方案及合作协议等。

四、资产价值确认

各市县乡村振兴部门要会同农业农村、财政等有关主管部门根据资产类型、现状,科学合理、公平公正地评估确认扶贫项目资产价值。直接以货币资金形式投入的,资产价值为实际投入的金额;以已形成的实物资产投入的,应以资产当前的公允价值确认资产价值,而不能简单以资产账面价值确认资产价值,必要时,应聘请有资质的第三方机构对资产进行评估,准确评定资产价值。

五、资产收益模式

收益模式通常包括但不限于以下四种常见类型:

(一)自主运营型。该模式通常由村集体经济组织(村集体企业)作为运营主体,直接自主运营权属归本村的扶贫项目资产。其经营所得依法扣除经营成本和管护费用后,全部收益归村集体所有。

(二)合作运营型。该模式通常由村集体经济组织(村集体企业)为补齐自身短板弱项,通过引进技术、人才、市场、品牌、资金等,与其他市场经营主体建立项目运营合作关系,推动乡村产业向组织化、专业化、规模化、品牌化发展,根据运营效益和贡献程度约定收益分配。

(三)资产租赁型。该模式通常以扶贫项目资产所有者的固定资产,如农林产业基地、生产加工设施、旅游服务设施、电商服务设施、经营性基础设施、光伏电站、机械设备、厂房设施等,租赁给企业、农民合作社等市场经营主体。市场经营主体按期支付一定租金,扶贫项目资产所有者收取租金收益。

(四)股权投资型。该模式通常是以扶贫项目资产所有者的名义把扶贫项目资产投资入股到市场经营主体,扶贫项目资产所有者在不实质参与实际运营管理的情况下,按合同约定享有股权及收益权,并仍需保持必要的运营监督,不得“一投了之”。合作的市场经营主体应当按照约定的收益条款,分年度按时足额支付项目资产所有者收益。合作的市场经营主体投入合作项目资产(资金)总量不低于 50%。运营主体应完善公司章程,明确股东权益及义务,并遵循公司章程履行运营管理义务,充分保障扶贫项目资产所有者权益。鼓励市县探索将扶贫项目资产入股农村中小金融机构或乡村振兴产业发展基金等合法的市场经营主体统一运营,先行试点,稳步推进。

六、资产收益管理

(一)规范合同(协议)条款。扶贫项目资产所有者与市场经营主体应签订合法规范的合同(协议),具体条款应包括资产权属、权利和义务、联农带农富农机制(明确土地流转、就业务工、带动生产、技术指导、订单生产、资金资产入股、收益分红等)、经营责任、收益分配、资产使用、退出机制、违约赔偿等内容。市县农业农村、乡村振兴等有关主管部门可结合本地资产收益帮扶项目的主要类型,会同法制部门制定规范的合同范本,供相关各方参考。如权属归村集体的扶贫项目资产与市场经营主体签订的合同(协议)中,市场经营主体对合作项目的资产安全、退出机制、收益保障、联农带农富农、违约追偿、法律义务等没有约定的,以及没有提供具有法律效力的抵押、质押、担保等保障措施的,应通过签订补充协议的方式进行完善。

(二)合理分配收益。扶贫项目资产收益分配方案,应由参与项目的各方在相关法律和现有制度框架下,根据项目的实施内容、预期收益、市场规律和市场风险等情况共同协商确定,每年至少开展一次资产收益分配,保底收益须按约定时间及时兑现。收益分配模式包括但不限于以下三种:

1.按资金或投入资产的固定比例分红。按照投入的资金或资产价值的固定比例计算分红,主要适用于受天气等自然因素影响大、市场价格波动频繁的农产品生产项目。

2.按经营收入或纯利润的固定比例分红。按照经营主体当年取得的经营收入或纯利润的固定比例计算分红,主要适用于产业相对成熟、市场需求关系稳定、项目前景好、农民群众参与度高的项目。

3.按“保底收益+按股分红”的模式分红。先按投入扶贫项目资产的固定比例进行分红(保底收益),此后如仍有盈余,扶贫项目资产所有者可继续以股东身份按股份参与二次分红。资产收益分配要切实保障扶贫项目资产所有者获得稳定合理的回报,固定收益比例和保底收益比例可参考当地行业平均投资回报率来确定。股权投资型项目要根据产业发展周期和市场经济规律合理确定项目投资周期,在不低于银行贷款市场报价利率的前提下,可分项目建设期、运营期不同阶段确定收益分红率;项目建设期一般不超过项目资金到位后 6个月,建设期内结合实际可不要求参与收益分红。

如受市场价格波动较大、自然灾害、政策调整及新冠肺炎疫情等不可抗力影响,导致市场经营主体如期履行约定确实存在困难,产业发展遇到极大瓶颈的,可通过双方协商的方式,采取适当展期、降低分红比例等措施,有效缓解市场经营主体发展困难。

(三)完善利益联结。市场经营主体应带动项目村等周边村庄农户从事多种形式的农业合作生产经营,使农户享受就近就业、技术指导、产品回购等多种收益。推广和完善园区带动、企业带动、农民合作社带动、种养大户带动和农户自主种养的“四带一自”利益联结模式,激发农户特别是脱贫户和监测对象发展生产的内生动力。合理选择订单联结、股份联结、劳务联结、服务联结、租赁联结等方式,实现互利多赢,完善市场经营主体与农户的利益联结,实现产业增效益、农民增收益和集体增实力。

(四)加强档案管理。扶贫项目资产所有者要全过程及时收集整理与市场经营主体开展合作的相关资料,并做好归档保存工作,确保档案资料齐全。市场经营主体要收集好经营活动相关资料,并做好归档备查。

七、规范资产处置

对于能够发挥预期效益的扶贫项目资产,原则上不得处置;因自然灾害、政策调整、发展规划、达到使用年限或已损毁、已灭失、无法运营、无法使用、不能发挥预期效益、政策调整等情形需要处置的,严格按照《海南省人民政府办公厅转发省乡村振兴局等部门关于加强扶贫项目资产后续管理实施意见的通知》(琼府办函〔2021〕329号)要求,履行有关程序及报批手续后妥善处置,最大限度减少损失。项目资产权属归村集体的,由项目所在村两委研究,提出扶贫项目资产处置意见提交村民代表大会表决通过,并在村信息公开栏公示 5个工作日无异议后,报乡镇政府审批后实施。对情况复杂、政策性强或涉及法律纠纷的,乡镇政府应向市县实施乡村振兴战略领导小组提出复核,由市县实施乡村振兴战略领导小组办公室组织相关行业部门或专家进行评审,对资产处置出具评审意见,乡镇政府根据评审意见提出处置意见并报市县实施乡村振兴战略领导小组审定,审定结果应在市县政府网站公示,无异议后公告,并分别在村委会、乡镇政府信息公开栏进行公告。有条件的,可聘请有资质的第三方机构开展评估。属于国有资产的项目资产应按照国有资产管理有关规定进行处置。资产处置的结果应报市县乡村振兴局备案并及时核销。处置所得收入按扶贫项目资产管理。

八、资产收益权属

扶贫项目资产确权后,权属归村集体所有的经营性资产,其资产收益全部归村集体所有,村委会负责制定分配方案对所得的收益进行分配,分配方案经村民会议或村民代表会议讨论通过,在村级公开栏公示 5个工作日无异议后实施,并报乡镇政府备案。分配方案须符合《农村集体经济组织财务制度》(财农〔2021〕121号)规定,农村集体经济组织在弥补以前年度亏损、提取公积公益金之后,方可按规定向村集体成员分配收益及对发展集体经济有突出贡献的村干部和驻村干部等进行奖励。在过渡期内(2025年前),收益分配优先照顾监测对象和脱贫户。

九、保障措施

(一)加强组织领导。扶贫项目资产联农带农富农收益帮扶工作是一项涉及领域广、部门多的复杂工作。各市县要落实主体责任,把开展扶贫项目资产联农带农富农收益帮扶作为一项长期性、基础性工作抓紧抓实,各乡镇和市县行业主管部门要密切配合,加强监督指导,有序推进各项工作顺利开展。各级乡村振兴部门是扶贫项目资产管理的牵头部门,负责牵头做好扶贫项目资产价值评估,扶贫项目资产纳入全国农村集体资产监督管理平台等工作;各级农业农村部门负责农村集体产权、农村土地流转、村集体资产监管、产业经营模式等方面政策指导及策划产业项目等工作;各级财政部门负责指导保障扶贫项目资产运营管护经费等工作。

(二)强化风险防控。一是强化资产运营监管。各市县要建立扶贫项目资产运营风险评估机制和退出机制,加强对项目公告公示、风险防控等工作的监督和指导。严格把关清产核资、市场经营主体选择、合同条款约定等关键环节,确保扶贫项目资产联农带农富农收益帮扶规范、健康、有序运行。市县相关行业主管部门和项目资产所在乡镇政府应建立农村集体资产日常监督和法律咨询机制,定期跟踪项目运营情况,及时发现解决存在的问题,避免“一股了之”“一投了之”的问题发生。对合作协议到期后不再继续合作、合作期间存在可持续运营困难不按时足额分红等情形的,要督促合作市场经营主体按照协议要求,按时归还入股本金或项目资产。如逾期不归还的,要迅速启动司法程序,争取把风险降到最低。二是坚持专户专账管理。对以资金方式实施股权投资运营模式的,原则上扶贫项目资产所有者要与市场经营主体建立共管账户(鼓励乡镇政府或市县相关行业主管部门参与)。督促市场经营主体全面落实专账管理要求,对专账形式不做统一要求,只要完整、真实反映资金收支明细即可。市场经营主体应定期(每季度)向扶贫项目资产所有者提供项目运营情况及按财报周期提供财务报表等资金使用情况。 三是完善风险防范机制。除村集体经济组织(村集体企业)自主运营外,其他合作的市场经营主体应当提供必要的具有法律效力的征信商誉证明和抵押、质押、担保等措施。鼓励市场经营主体通过购买商业保险等方式分散和降低运营风险。

(三)严格监督管理。一是加强督查巡查。各市县要将扶贫项目资产监管纳入督查巡查范围,重点关注投入市场经营主体的资金安排、使用、拨付等环节审核(审批)的合法合规性以及联农带农富农机制、资金台账建设等情况,避免出现扶贫项目不联农带农富农,扶贫项目资产闲置,甚至发生被侵占、挪用等违法违纪违规行为。二是建立健全台账。要建立扶贫项目资产台账,市县乡村振兴部门负责建立扶贫项目资产总台账,乡镇政府(或市县相关行业主管部门)、村委会分别负责建立分台账,各级台账要上下衔接、数据准确,做到账账相符、账实相符。三是压实监管责任。要落实扶贫项目资产一对一的监管责任制,把每一个扶贫项目资产监管责任逐一落实到具体的责任单位及责任人(联络员),确保项目建设与资产后续管理有效衔接,避免重建设轻监管的问题。具备条件的扶贫项目资产所有者可委托第三方开展项目资产运营监督(第三方服务费用可以从项目资产收益中提取),及时发现和解决工作中出现的新情况、新问题。四是加大信息公开。要全面落实公告公示制度,确保群众的监督权、知情权,积极发挥驻村第一书记、驻村工作队等在监督中的积极作用。五是加大惩处力度。对在资产收益帮扶工作中挤占、挪用、套取扶贫项目资产及其收益以及非法处置扶贫项目资产等违法违纪行为,要从严依法处理,情节严重的要移交司法机关查处。各市县可根据本市县实际及时制定扶贫项目资产收益帮扶实施细则。

海南省乡村振兴局 海南省农业农村厅 海南省财政厅

2022年 10月 17日

(此件主动公开)